Dvadeset godina ograničene primene, posledice po zdravlje i vladavinu prava, preporuke za reformu zasnovanu na dokazima
Najavljeni „novi“ zakon i stari režim koji nikada nije postao pravilo
Zakon o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivanja životne sredine u Srbiji trebalo je da bude stub preventivne politike prema najvećim industrijskim zagađivačima, u meri u kojoj je i formalno dizajniran da preuzme evropsku logiku kontrole industrijskih emisija. Usvojen je 2004. godine u periodu kada je regulatorni okvir građen tako da domaće pravo preuzme načela prevencije i predostrožnosti iz prava Evropske unije, uz očekivanje da će integrisana dozvola postati uslov za rad postrojenja koja su po prirodi delatnosti visokorizična. Dvadeset i više godina kasnije, režim i dalje funkcioniše kao nedovršena norma, jer centralni instrument, integrisana dozvola, nije postao univerzalni standard već segmentirani izuzetak, što dovodi do toga da se rasprava o „novom“ zakonu odvija u uslovima u kojima stari zakon nije dobio priliku da pokaže puni učinak.
Evropska polazna tačka i šta u praksi znači preventivna logika
U evropskom pravnom okviru, načelo predostrožnosti i načelo prevencije predstavljaju operativna pravila regulatornog odlučivanja, a ne opšte vrednosne izjave. IPPC Direktiva 96/61/EC i Direktiva o industrijskim emisijama 2010/75/EU zasnivaju se na pretpostavci da se zagađenje mora smanjiti na izvoru i da se standardi postavljaju kroz obaveznu primenu najboljih dostupnih tehnika, pri čemu BAT zaključci postaju merilo koje se periodično ažurira i ugrađuje u dozvolne uslove. Predostrožnost, posmatrana u tom kontekstu, znači da nadležni organ preuzima odgovornost da reaguje i kada naučna slika nije potpuna, ako je rizik po zdravlje ljudi i životnu sredinu relevantan, pa se dozvola oblikuje tako da emisije budu na najnižem izvedivom nivou, uz snažniji monitoring kada postoji osnovana sumnja na štetu. Prevencija zahteva da postrojenja pokažu usklađenost pre nastanka posledica, kroz projektovanje i upravljanje koje smanjuje emisije, upravlja rizikom od udesa i obezbeđuje sanaciju lokacije nakon prestanka rada.
Dve izmene, jedna poruka, više tolerancije nego standarda
Od usvajanja, zakon je menjan dva puta, ali ključni efekat tih izmena nije bila reforma mehanizama primene, već pomeranje rokova. Izmene iz 2015. godine postavile su krajnji rok za pribavljanje integrisanih dozvola na 31. decembar 2020. godine, dok su izmene iz 2021. godine rok produžile do 31. decembra 2024. godine, pri čemu je zakon, umesto da se oslanja na dosledno izvršenje, proizveo praksu u kojoj se neispunjenje obaveze tretira kao nešto što se može odložiti bez neposredne posledice. Takav obrazac vremenom menja regulatorni signal, jer operateri dobijaju poruku da je dozvola formalni cilj, a ne uslov zakonitog rada.
Rok je istekao, a sistem nije „prešao“ u primenu
Ishod nakon poslednjeg produženja pokazuje da je problem ostao strukturni, a ne privremeni. Do kraja 2024. godine, kako se navodi u Predlogu Strategije zaštite životne sredine, izdato je 54 integrisane dozvole od ukupno oko 220 operatera koji imaju obavezu da dozvolu pribave. Tokom 2025. godine izdato je još nekoliko dozvola, pa je ukupan broj dostigao 62 do oktobra 2025. godine prema Godišnjem izveštaju Evropske komisije za Srbiju za 2025. godinu. Takav odnos znači da je posle dve decenije primene izdato manje od trećine potrebnih dozvola, dok približno 150 najvećih zagađivača nastavlja rad bez dozvole i nakon 1. januara 2025. godine, što predstavlja stabilizovanu praksu nezakonitog poslovanja bez vidljivog izvršnog odgovora koji bi promenio ponašanje tržišnih aktera. Posebno je važno da među postrojenjima bez dozvole postoje i ona koja pripadaju najprofitabilnijim kompanijama, poput Elektroprivrede Srbije i Zijin Copper Bor, što dodatno problematizuje narativ da je osnovni uzrok neusaglašavanja finansijska nemogućnost.
Kako se problem objašnjava i gde nastaje ključna zamena teza
U Predlogu Strategije zaštite životne sredine ukazuje se na nespremnost operatera da ispune zahteve koji podrazumevaju obimnu dokumentaciju, značajna ulaganja u opremu i usklađivanje sa BAT standardima, kao i na teškoće u pribavljanju drugih dozvola i saglasnosti od različitih institucija, uz napomenu da se i nadležni organ suočava sa hroničnim nedostatkom kapaciteta, pa su zahtevi često nepotpuni i podnošeni radi rokova, a postupci dugi zbog dopuna i čekanja na dokumentaciju drugih organa. Ovaj opis prepoznaje realna proceduralna uska grla, ali ujedno otvara tačku na kojoj se problem može pogrešno uokviriti, jer nedostatak osnovnih dozvola, posebno upotrebnih i vodnih, nije samo administrativna prepreka u postupku izdavanja integrisane dozvole. Takav nedostatak predstavlja signal da postrojenje funkcioniše bez ispunjenih elementarnih uslova zakonitosti, pa se pitanje ne može svesti na ubrzanje procedure, već mora uključiti izvršenje i odgovornost operatera, kao i odgovornost institucija koje su tokom godina tolerisale takvo stanje.
Pritisci industrije i izostanak dozvole kao gubitak centralnog instrumenta kontrole
Svrha integrisanog dozvolnog režima nije da proizvodi evidenciju, već da obezbedi smanjenje industrijskog zagađenja na nivo koji ne ugrožava zdravlje ljudi i životnu sredinu. Podaci Republičkog zavoda za statistiku dodatno kontekstualizuju zašto je izostanak dozvola suštinski problem, jer rudarstvo u 2024. godini učestvuje sa 95,2% u ukupnom otpadu u Republici Srbiji, dok snabdevanje električnom energijom, gasom i parom učestvuje sa 2,9%, a prerađivačka industrija sa 0,8%. U istom periodu, od ukupno 112 miliona kubnih metara industrijskih otpadnih voda prečišćeno je oko 30 miliona kubnih metara, uz dominaciju primarnog tretmana, što ukazuje na ograničenu dubinu tretmana u značajnom delu industrijskog sistema. Kada se ovi pokazatelji posmatraju zajedno sa činjenicom da veliki broj postrojenja posluje bez integrisane dozvole, postaje jasno da se značajan deo pritisaka generiše u režimu slabog ili fragmentisanog nadzora, bez jedinstvenog okvira koji obavezuje operatere na BAT standarde i precizno definisane uslove monitoringa.
Reforma na čekanju i hronologija koja traži dodatna objašnjenja
Najave sveobuhvatnih izmena postoje najmanje od 2017. godine, dok je Specifični plan implementacije Direktive o industrijskim emisijama, pripremljen za potrebe pregovora sa EU, predviđao usvajanje izmena do 2021. godine, uz jasno razumevanje da reforma treba da obuhvati suštinsko usklađivanje sa Direktivom 2010/75/EU, a ne samo pomeranje rokova. Četvrti revidirani NPAA predviđao je izmene za 2024. godinu, dok Peti revidirani NPAA pomera očekivanje na treći kvartal 2026. godine. U leto 2024. godine oglašen je javni poziv organizacijama civilnog društva za predlaganje kandidata za radnu grupu, uz završetak izbora u avgustu 2024. godine, ali se do februara 2025. godine ne registruje vidljiv napredak, dok je kriterijum za izbor predstavnika industrije ostao nepoznat javnosti, uz obrazloženje Ministarstva da postupak nije uređen posebnim aktom. Ministarstvo je u februaru 2025. godine objavilo Polazne osnove, dok dostupne informacije ukazuju da je prvi sastanak radne grupe održan 10. marta 2025. godine, a poziv na konsultacije o nacrtu zakona objavljen je 27. novembra 2025. godine uz sam nacrt, bez obrazloženja i pratećih dokumenata, što otežava procenu da li predložena rešenja odgovaraju na uzroke ili ostaju na nivou proceduralnih korekcija.
Spor oko dijagnoze, jer dijagnoza određuje i vrstu rešenja
U Polaznim osnovama Ministarstvo kao jedan od centralnih razloga zastoja navodi nedostatak dokumentacije, posebno upotrebnih i vodnih dozvola, uz objašnjenja koja uključuju nerešene imovinsko pravne odnose, nedovršene procedure u katastru i neurednu tehničku dokumentaciju, zatim nedostatak kapaciteta kod dela operatera, posebno među malim i srednjim preduzećima, uz naglašavanje visokih troškova usaglašavanja sa BAT standardima i graničnim vrednostima emisija. RERI je, kroz analizu Polaznih osnova, ukazao da ovakvo uokviravanje ima suštinsku slabost, jer nedostatak osnovnih dozvola ne može biti predstavljen kao neutralna prepreka u postupku, već kao posledica nezakonitog rada, uz dodatni argument da finansijski razlozi ne mogu biti legitimna osnova za odlaganje usklađivanja, posebno kada dozvole nisu pribavili ni operateri sa visokom profitabilnošću. Analiza problematizuje i navod o podeljenoj nadležnosti inspekcije, uz pozivanje na zakonsko rešenje koje nadležnost za nadzor nad postrojenjima u režimu integrisanih dozvola postavlja kao odgovornost nadležnog organa.
Šta mora da se promeni da bi novi zakon imao merljiv efekat
U kritičkoj analizi identifikovani su sistemski problemi koji objašnjavaju dvadesetogodišnji deficit, među kojima se ističu pasivnost inspekcijskog nadzora nakon isteka roka 31. decembra 2024. godine, neadekvatna kaznena politika koja ne proizvodi odvraćajući efekat, nedovoljni administrativni kapaciteti nadležnog organa, uključujući podatak da su početkom 2025. godine u odeljenju za integrisane dozvole radila četiri stalno zaposlena službenika, zatim slabljenje ambicioznosti BAT standarda u dozvolama kroz oslanjanje na gornje vrednosti BAT AEL opsega, kao i isključivanje javnosti iz postupaka kroz nepriznavanje statusa stranke udruženjima koja zastupaju opšti interes. Novi zakon može promeniti praksu samo ako reformiše način izvršenja i način određivanja standarda, uz obaveznu procenu kumulativnih uticaja na lokalnom nivou koja mora da utiče na emisijske limite, uz procesna pravila koja zahtevaju odbacivanje neurednih i nekompletnih zahteva bez odlaganja, posebno u predmetima koji traju godinama bez suštinskog pomaka, kao i uz nadzore nad postrojenjima koja posluju bez dozvole nakon 1. januara 2025. godine, uz mere koje uključuju zabranu rada dok se dozvola ne pribavi. Kaznena politika mora reflektovati trajanje nezakonitog rada i ekonomsku snagu operatera, dok učešće javnosti treba normirati kroz formalno priznanje statusa stranke, jer bez procesnih prava javnost nema delotvoran instrument kontrole zakonitosti u postupcima koji određuju uslove rada najvećih zagađivača.
Analiza je izrađena u okviru projekta ‘Towards the Green and Resilient 2030 – Civil Society Contributes the Achievement of the Green Agenda Goals” koji finansira Evropska unija. Za sadržinu ove analize isključivo je odgovoran Regulatorni institut za obnovljivu energiju i životnu sredinu (RERI) i ta sadržina nužno ne izražava zvanične stavove Evropske unije.