Predlog novog Zakona o zaštiti vazduha trenutno se nalazi u skupštinskoj proceduri. U određenoj meri unapređen u odnosu na nacrt sa javne rasprave, predlog koji treba da se nađe pred narodim poslanicima donosi novine kroz produženje rokova za javne konsultacije tokom izrade kratkoročnih planova kvaliteta vazduha i propisuje prekršaje za nedostavljanje godišnjeg izveštaja o realizaciji mera i aktivnosti iz plana kvaliteta vazduha i kratkoročnog akcionog plana. Međutim, predloženi dokument i dalje ne rešava ključne probleme u pogledu nadzora nad njegovom primenom, niti propisuje sankcije za kršenje ključnih normi koje treba da doprinesu smanjenju zagađenja, kroz povećanje stepena odgovornosti nadležnih za primenu ovog važnog propisa. Bez jasno propisanih sankcija, i zakoni i strateški dokumenti gube svoju svrhu, i iluzorno je očekivati da će se zakoni poštovati samo zato što postoje.
Nakon analize predloga zakona ukazujemo na ključne probleme predloženih rešenja.
Važno je šta javnost misli, dok ne dovodi u pitanje rad inspekcije i efikasnost sankcija
Očekivalo bi se da je Ministarstvo zaštite životne sredine izuzetno zainteresovano da u zemlji u kojoj oko 60% stanovništva živi u područjima gde je vazduh prekomerno zagađen, učini sve kako bi uključila što više ljudi u postupak izrade zakona. Međutim, Ministarstvo je pribeglo nesvakidašnjem pristupu, pa je organizovalo javne konsultacije samo o delu nacrta zakona. Ključne odredbe koje se odnose na nadzor nad primenom zakona i obezbeđuju da propisano zaista bude i poštovano, Ministarstvo je odlučilo da predstavi javnosti tek na javnoj raspravi organizovanoj početkom godine, uz obrazloženje da „date norme nisu neophodne u toj fazi konsultacija“. Norme kojima se obezbeđuje nediskriminatoran pristup radnim grupama takođe nisu bile neophodne u fazi izbora članova radne grupe.
Izuzeće za preduzeća koja se bave poslovima za potrebe odbrane zemlje
Predlog zakona koji je Vlada uputila u Narodnu skupštinu razlikuje se od nacrta koji je predstavljen na javnoj raspravi, između ostalog, po tome što oslobađa preduzeća koja se bave poslovima i aktivnostima za potrebe odbrane zemlje od obaveza preduzimanja mera zaštite i poboljšanja kvaliteta vazduha. Dok Zakon ne sadrži jasnu definiciju poslova i aktivnosti koji se sprovode za potrebe odbrane, otvoren je prostor za široka i arbitrarna tumačenja. Ni Direktiva EU o kvalitetu vazduha ne poznaje ovaj izuzetak. Vlada u predlogu zakona ne obrazlaže kako bi mere za sprečavanje zagađenja vazduha mogle da ugroze odbranu zemlje.
Važno je šta javnost misli, ali samo dok ne osporava odluke organa
Učešće u izradi planova i bolje informisanje nisu isto što i stvarna mogućnost da građani pokreću pravne postupke kada institucije ne deluju u skladu sa zakonom. Zbog toga smo tokom javne rasprave predložili da se građanima i udruženjima omogući da, kao stranka u postupku, pred sudom ili drugim nadležnim organom traže preispitivanje odluka, propusta ili radnji prilikom sprovođenja mera i aktivnosti u oblasti zaštite vazduha. Konkretno, predložili smo da se u zakon unese odredba koja bi, poput odredbe 81a Zakona o zaštiti životne sredine, ali preciznije i usklađeno sa međunarodnim i EU standardima, priznala „zainteresovanoj javnosti“ pravo da pokreće postupke u cilju zaštite prava na čist vazduh. Međutim, umesto da proširi prava javnosti, Ministarstvo je obrisalo pojam zainteresovane javnosti uz obrazloženje da nije potreban jer nije praćen konkretnim pravima i obavezama.
Ukoliko se plan za smanjenje emisija iz termoelektrna obriše, da li to znači da se ne primenjuje?
Po principu “daleko od očiju – daleko od srca“, Ministarstvo je u predlogu utvrdilo da je Nacionalni plan za smanjenje emisija zagađujućih materija iz starih velikih postrojenja instrument planiranja i zaštite vazduha, ali propustilo priliku da preciznije reguliše nadzor nad primenom plana, odnosno sankcioniše njegovo neprimenjivanje. Ovo posebno iznenađuje jer su svi drugi instrumenti politike i planiranja zaštite vazduha preciznije utvrđeni ovim zakonom. U poslednjih sedam godina, EPS-ove termoelektrane emituju višestruko veće emisije zagađujućih materija od dozovljenih dok nastavljaju sa radom bez sankcija i bez adekvatne kontrole.
Kaznene odredbe
U predlozima koje smo podneli skrenuli smo pažnju na važnost pooštravanja odredaba koje se tiču kaznene politike, odnosno propisivanje adekvatnijih i strožih novčanih kazni za kršenje zakonskih normi u slučaju kada za posledicu ima zagađenje vazduha, pre svega imajući u vidu da je u tim slučajevima ugroženo zdravlje stanovništva. Međutim, predlog je odbijen uz obrazloženje da je kažnjavanje u slučaju zagađenja vazduha predmet krivičnog zakonodavstva, i na ovaj način je ostavljen prostor da kompanije zagađivači i dalje budu kažnjavane simboličnim novčanim kaznama, što se u dosadašnjoj sudskoj praksi pokazalo kao pravilo.
Planovi kvaliteta vazduha – sankcije za izveštavanje ne i neprimenjivanje
Ukazali smo na potrebu propisivanja sankcije za odgovorna lica koja ne sprovode postupke donošenja planova kvaliteta vazduha, kao i onih koji se odnose na propuštanje usvajanja i realizacije mera i aktivnosti u okviru tih planova i drugih povezanih akata (kao što je Program zaštite vazduha). Naša namera bila je da se jasno definišu odgovornosti i posledice za nesprovođenje ključnih aktivnosti, koje direktno utiču na kvalitet vazduha i zdravlje građana. Odgovor Ministarstva bio je da delimično prihvata sugestiju i uvodi dve nove odredbe koje se odnose na obavezu dostavljanja godišnjih izveštaja o realizaciji mera i aktivnosti iz planova kvaliteta vazduha. Iako je na prvi pogled postignut napredak u odnosu na trenutno stanje, ovakvo delimično rešenje nije dovoljno za postizanje svrhe uvođenja same odredbe. Izveštavanje o realizaciji mera, iako je potrebno – nije dovoljno jer ne garantuje da će planovi zaista biti primenjeni.
Podrazumevanje ne štiti građane – zakon mora da obavezuje
Iako je Ministarstvo delimično prihvatilo sugestije u vezi sa kaznenom politikom, kao posebno problematično nalazimo odbijanje većine naših predloga za propisivanje novih sankcija, sa obazloženjem da se podrazumeva „da se zakonska obaveza mora izvršiti u skladu sa zakonom“. Tvrdnja da se izvršavanje zakonskih obaveza „podrazumeva“ bez potrebe za odgovarajućom sankcijom ignoriše osnovni princip pravne države – da zakon mora biti praćen efikasnim mehanizmima kontrole i odgovornosti. Norme bez konkretnih posledica za njihovo nepoštovanje ostaju bez stvarnog efekta i obesmišljavaju samu svrhu zakona. Tamo gde izostaje jasno definisana odgovornost, ostaje prostor za proizvoljno tumačenje, selektivnu primenu zakona i izbegavanje obaveza bez posledica. Uverenje da će se zakoni poštovati samo zato što postoje, bez sankcija, nije samo neosnovano – ono je neodgovorno u odnosu na građane koji očekuju da pravila važe jednako za sve. Princip jednako važi i za strateške dokumente poput Programa zaštite vazduha. Ministarstvo je odgovorilo da ovaj dokument nema nivo egzaktnosti potreban za uvođenje sankcija jer obuhvata strateške ciljeve. Drugim rečima – dokument je suviše neodređen da bi se za njegovo kršenje mogle uvesti kazne. A upravo je to suština problema. Ukoliko nema mehanizama odgovornosti, dokument gubi kapacitet da utiče na promene i postaje još jedan u nizu formalnih akata bez praktične snage.
Propisivanje zakonskih obaveza bez sankcija za njihovo kršenje predstavlja objektivnu opasnost da ove ključne norme ostanu “mrtvo slovo na papiru”. Smisao propisivanja dobre i efikasne kaznene politike pokazuje volju države ne samo da zakone donosi, već da se postara da se zakoni efikasno i primenjuju.